地方债清理甄别装进预算笼子 存量债务总额待定

地方债装进预算“笼子” 存量债务总额待定

陈益刊

继走完存量地方 性债务(下称“地方债”)清理甄别这步棋后，财政部制定的《地方 债务纳入预算管理暂行办法》(下称《办法》)已经进入征求意见阶段，这意味着地方债管理开始迈出第二步：将地方债分门别类纳入预算管理。

不过，地方债被纳入预算管理之前，国务院会对其进行限额。国务院将会确定地方债清理甄别之后的债务总额，而财政部会依此再确认各地区的债务总额。

地方债甄别

《 财经日报》记者了解到，《办法》是依据新预算法和《国务院关于加强地方 性债务管理的意见》(下称“43号文”)来制定的，而《办法》内容针对未来地方债预算、决算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行、调整。地方债编制预算层级只包括省、市、县三级，乡镇不得举借 债务。

财政部部长楼继伟曾撰文表示，原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方 出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方 债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离 和同级人大监督，存在一定的风险隐患。

为将这笔巨额地方债纳入预算管理，43号文明确把地方债分门别类纳入全口径预算管理。而《办法》则是在43号文基础上，对地方债纳入预算管理做出具体操作安排，比如对地方 的存量债务、新增债务和在建项目债务如何纳入预算管理更加明确。

为了把超10万亿元的存量地方债纳入预算管理，财政部去年10月底发文，让各地财政部门对当地存量债务进行清理，甄别 债务，为将 债务分成一般债务和专项债务纳入全口径预算管理奠定基础。

财政部将没有、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的项目，列为一般债务。而有一定、计划偿债来源依靠项目对应的 性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的项目，甄别为专项债务。另外，项目有一定但项目无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

除此之外，《办法》规定，对于PPP项目的财政补助也按照支出性质分别纳入一般公共预算和 性基金预算管理。

为了在建项目后续融资，《办法》规定在2015年12月31日前，保障性住房、公路、水利、土地储备等在建项目，仍可继续按原协议通过贷款举借 债务。其中，需要举借 债务的在建项目，优先通过 债券解决，不足的通过原协议贷款解决。

债务总额待定

在将地方债纳入预算之前，地方债限额管理将是继地方债清理甄别结束后的又一工作。

1月5日是地方 向财政部上报存量债务清理甄别结果的截止时间，但由于清理甄别工作复杂，尤其是后地方上报的债务总额这一数字极其敏感，多地并未如期上报。

关于地方债的数字，审计署2013年底发布的《 性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，地方 负有偿还责任的债务约为10.89万亿元，负有担保责任的债务约为2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务约为4.34万亿元。

一位地方财政官员告诉本报记者，此次地方债清理甄别正是基于上述审计结果，再结合2013年6月30日后一年半以来新发生的各笔债务变化进行统计。而终债务清理甄别结果和各项统计情况还需要地方 主要负责人签字确认。

本报记者了解到，关于终上报财政部的存量债务数字，有地方专门开会研究。这也显示地方对上报债务数据极其重视。

43号文明确要求对地方 债务规模实行限额管理，地方 举债不得突破批准的限额。

财政部汇总各地经过清理甄别确定的一般债务和专项债务之后，将会把相关结果上报国务院，由国务院确定总额，并经过人大或其常委会批准。在总额确定之后，财政部将完成分地区限额。财政部将在人大或其常委会批准的地方 债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算各地区的债务限额，并报国务院批准。

上述地方财政官员表示，在国家终确认了债务额度之后，省级财政部门将依此确定各市县的债务余额，然后各地依据确定的额度分门别类纳入预算。由于各地2015年预算已经编好，各地将可能以预算调整的方式来把地方债务分门别类纳入预算。

而对地方今年新增债务，新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设 的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方 债券举借债务的方式筹措。上海财经大学公共政策与治理研究院副教授郑春荣表示，“限额”的确定是一个难点。假如某省根据 的限额，发行了200亿地方债券，这些债券又如何在该省各市间分配？