[摘要] 在备受关注的土地制度改革方面，政策更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。
历2013年末的五次高规格会议后，2014年中央一号文件昨日正式公布。延续去年中央农村工作会议精神，一号文件再次强调粮食安全。
在备受关注的土地制度改革方面，政策更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。
中国社会科学院农村发展研究所教授党国英说，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。
明确“三权分离”
衔接十八届三中全会精神，一号文件提出，对承包地的权能，农民除了占有、使用、、流转权外，还扩大至承包经营权的抵押、担保权。
与之配套，“三权分离”也出现在一号文件中。一号文件明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆此前在接受《财经日报》专访时表示，土地产权在集体所有权和笼统的承包经营权之间不断分割，并且分割天平不断向农户的土地承包经营权倾斜。这是35年来农村基本经营制度演进的基本趋势。
国土资源部法律中心主任孙英辉表示，此次承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是保障农民权益的当务之急。
值得注意的是，一号文件提出，在推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，可以确权确地，也可以确权确股不确地。
不过，考虑到发展规模经营时，“确权确地”会在一定程度上造成调整难度。“‘确股’意味着不但可以避免以上纠纷，同时将保证农民在集体组织中的土地。”中国人民大学国家与发展战略研究院研究员仝志辉表示。
为解决金融机构担忧，一号文件还提出，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。孙英辉认为，当务之急需要修改农村土地承包法、物权法等，应坚持顶层设计、长远立法与试点结合。
“留地安置”首次出现
十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。延续《决定》精神，一号文件提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值分配制度。
在补偿方面，一号文件提出，一方面补偿农民被征收的集体土地，对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。其中，“留地安置”的表述是首次出现在中央文件中。
此前在中央政府制定的征地法律和指导性文件中，只有货币补偿和人员安置的原则性条款，并没有“留地安置”，但地方对此已有先行探索。浙江大学经济研究所所长曹正汉在其发表的论文中指出，这是地方政府为了化解与农民的利益冲突，在中央政策之外自主发明的一项地方政策。
留地安置是指地方政府征地时，除了给予村民和村集体货币补偿外，按照征地面积的一定比例，返还给村庄的建设用地，用于安置被征地农民。在留用地上，村集体可以独立或与开发商合作，从事商业或工业开发，所得归村庄集体所有。
仝志辉表示，应该肯定“留地安置”在保障失地农民就业方面的积极作用，但由于这种方式游走于法律边缘，目前各地的管理缺乏统一协调，更需要通过中央文件以及相关法律保证其合法性。
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